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产业政策制定原则及产业政策探讨的必要性

来源:未知 发布时间:2020-11-20 13:28 浏览次数:

  近期一场关于是否需要产业政策的争论突然从学界迅速传染至媒体,引发一般对此话题的关注。虽然产业政策由于其天然的政府主导性质一直以来不招人待见,但无论是从经济学上的理论基础还是现在主要经济体的实际情况来看,无论是过去还是现在,产业政策的客观存在都是一个不可否认的事实。

  实际上雷曼危机后深受低增长困扰的全球经济环境持续给各国政府和央行带来压力,但是选票机制似乎很自然的抑制了会带来痛楚而且效果不知道等到猴年马月才会出现的结构改革意愿,而不断加码的宽松货币政策又无法代替结构改革。早在2012年,OECD就发表了一篇报告呼吁“超越产业政策”,这篇文章本身就反映了近年来发达经济体自身对产业政策的关注。

  欧盟在2010年就提出了所谓的“新举措”,主张对特定产业采取水平型政策进行补全。一味走在Q QE不归路上的日本也在安倍政权启动时就设立了产业竞争力会议,以支援技术革新,提升企业国际竞争力为目的。安倍晋三自身更是反复炒作“制造业复活”,“国际拓展战略”,“新标的政策”等理念,推出一堆类似“日本产业再兴计划”的政策。而作为传统产业政策的一环,日本政府现在也对特定产业进行调研并提出改善意见,近年比较突出的面临需求持续减少,同时面临外部过剩产能压力的玻璃,水泥,钢铁等产业被点名。

  所谓的“标的政策”很容易就让人想起日本高度成长期通产省搞的产业育成政策,当年被欧美主流经济学家批判时经常提及。安倍晋三显然不是因为逆反心理才采用了这个名声不佳的过去时术语,反而是想对外界昭显其决心。提倡促进新一代汽车充电设施的建设,稀土代替材料的开发,以IPS细胞为核心的再生医疗的研究等措施来带动民间投资的增长。

  自认全球最自由经济体的美国,尽管一直是日本传统产业政策最积极的批判方,但也推出了政府优先的产业政策重点对象领域。在2011年就明确了“美国创新战略”,涉及绿色能源,生命科学,纳米技术,尖端制造技术,宇宙技术及其应用,医疗健康技术,教育技术等领域。

  发达经济体的各种举措和其效果以及其背景原因暂且不讨论,但是各国在低经济增长环境下面临新兴经济体的竞争,希望寻求新的增长点带动发展确实是共通的课题。另一面,更为重要的是,这些国家近年来客观上的确存在多个可能出现重大创新或者技术可能性的领域,这为政策制定方提供了良好的素材。

  因为这些新兴领域既然存在具有广泛应用前景的基础技术,那就意味着巨大的外部经济的可能性。该等技术开发者以外的企业和个人可能通过市场机制享受到技术普及带来的各种利益。那么,对这些产业进行政策扶持或者倾斜在经济学的观点而言确实是存在现实意义的。

  但是天下毕竟没有免费的午餐,理论上可行甚至完美的方案在现实里并不意味着一定奏效。从历史来看,讴歌“弥补市场的失败”的产业政策最后带来更为严重的“政府的失败”的案例比比皆是。因此,无论是社会还是经济学界至今对产业政策的态度都极为分化,日本政府的产业政策主导部门在其公开信息中也公开承认,即便并非反对产业政策的学者对其效果也存在巨大分歧。就这个矛盾而言,现实里的产业政策不是要不要的经济学价值判断或者评价问题,而是能否认清现状的基础上如何制定并执行的经营学问题。

  似乎人们在此话题上比较中日政策时倾向于日本高度成长期,但实际上可能1980年代以后的动向更具有研究价值。到1980年代前半,日本的产业政策思路基本建立在特定产业构造改善临时措施法上,以特定产业整体为对象,将其排除在垄断禁止法的适用范围之外,限制国内的企业竞争。最终在国际市场上取得优势,但遭到欧美各国严厉的批判。美国在1983-1984年的两国政府间“产业政策对话”上,痛斥日该法案具有贸易壁垒性质,这催生了着名的“前川报告”的出台。

  1985年广场协议后的经济状况在客观上也催促日本修正其政策路线,所谓的结构改革拉开序幕,1987年制订了产业构造转换平滑化法。政策从之前的以特定产业整体即以“面”为单位的产业政策改为特定事业单位和特定区域的“点”展开。破灭后,一度以为赢得喘气时机的日本政府在1995年推出了所谓的“事业革新法”,亚洲金融危机后又在1999年制定了“产业再生法”,在形式上体现了改革意愿,但基本是继承了之前的架构。

  不过1990-2000年代,日本产业政策的基本思路的确开始发生转变,其理念开始向促进结构改革的制度设计上倾斜,从扶持特定的产业或企业转向放松管制,健全经济法制等,期望通过制度环境的改善来刺激经济增长。从桥本龙太郎到小泉纯一郎,中间经历了亚洲金融危机,IT泡沫,通缩压力显性化,但总的而言改革思路一脉相传:上述间接性的“水平型”政策在产业政策中的比重逐步提升。在这个大的潮流下,安倍经济学一上来就使用了被人们认为已经是死语的“标的政策”去扶持特定产业的提法的确让日本学界有点意外。好在外部环境发生变化,过去的批判者美国和欧洲比日本都先行了几年,短视的海外投资者又只盯着日本央行的一举一动,部分市场人士甚至一度对其效果抱有幻想。糟糕的是不少主力日企真正期待的打破既得利益的“岩板改革”基本没有动作。

  但这并不妨碍市场和企业继续期待进一步的产业政策,甚至在美国学界也为产业政策的合理性提出了一些标准,这意味着标榜完全自由经济的美国名声不佳的产业政策至少在学术上可以获得免责条款。这种思路下,产业政策需要与其匹配的制度设计,而这个制度设计需要具备几个要素:政府与企业之间紧密的合作,胡萝卜与大棒,明确的说明责任。政府和企业的合作关系需要有一定的基础,这就是上面曾提到的技术革新的萌芽等条件,不然只能沦为一种狭隘的利益共沾的既得利益集团。而胡萝卜一般意义上是指减税和补贴等政策激励措施,大棒则是指政府对受惠产业和企业明确享受政策优惠的条件以及需要达成的效果和时间,如果没有达成,政府需要适时撤退。而说明责任是对产业政策里另一方的约束,制定产业政策的政府部门对国民负有责任,需要明确其自身在该政策下具有的权限并因此需要保持应有的自律。

  实际上政府和企业的协作关系往往伴随着至少是局部的垄断利益,在法制不健全的情况下特定企业的个体利益很容易成为双方勾结的诱因。因此首先在对象产业或者技术研发上的审核就非常重要,要成为未来经济发展的引擎必须在科学上具有一定的可预见性。毫无疑问,这意味着国家或行业在该领域的基础研究上付出的成本已经开始产生成果,该成果必须具备巨大的外部经济,才会有可预见的经济波及效果。这才可以让可能受惠于产业政策的行业或企业正当的享受开发者或者行业龙头地位应有的经济利益。

  至于胡萝卜与大棒政策,实际上1960-1980年代的韩国和等东亚经济体都有过经验,产业政策以出口绩效为适用条件,成功案例被广泛的引用在各种研究文献里。实际上今天的中国的企业对此也一点不陌生,不少企业还正在享受这个待遇。而当局在提高政策效率甚至如何抑制各种骗补行为上,还不断在修正和改进其措施手法。更为关键的也许是如何完善过程监督和绩效评估。

  至于说明责任,可能是拥有产业政策的所有经济体都面临的重大课题。过去的政策评价可以事后由经济学者来批判,但经验教训是否能有效地被活用在现在和将来很少被提及。日本战后设立的某些政策金融机构在外部干预下形成的各种坏账问题至今被作为反面教材,其后诞生的日本开发银行在此基础上逐步确立了融资判断的独立性原则。但是在过去20多年里,各种产业政策和经济刺激方案重叠下诸如基建中的过剩技术应用形成的浪费等个案比比皆是,结果而言,并未对发挥日本企业在该等领域的领先地位起到实际作用。也成为学界甚至反感产业政策的一大理由。美国学者强调的自律性很大程度上只是一种软约束,或许是因为太强的法律性约束可能直接扼杀了政策部门启动政策的意愿,因为对于官僚体系而言风险回报可能并不匹配。

  无论如何,产业政策天然带有明确的倾向性甚至排他性,很自然的外界对政府介入可能抑制市场机制的成本表示担忧,各种失败的案例可能远比成功留在人们脑海里的影像更为深刻。深入探讨政策的必要性也是一种客观的存在,因此政策在经济学上的性质判定和意义评价也就变得非常重要,批判原本就是经济学者应尽的本分,但这也意味着经济学家其实没义务提出解决方案,不能要求经济学家都是献策党,他们和提供解决方案的经营学者的社会功能原本不同。同时发达国家在创新领域积极布局,无论目前的成效如何,各种措施作为产业政策的一环已经显示目前的竞争格局正在发生改变。后发经济体在新的格局下被动参与还是积极选择自身已经不是问题,适者生存法则下,问题在于如何适应变化的节奏。在充满不确定的环境中考虑如何制定成功的产业政策可能不太现实,但是如何制定符合自身条件的产业政策是值得充分思量的。